馬金馨 Ma Jinxin

此文英文原文首刊于Global Policy Journal，中文翻译版刊于全球深度报道网。

在过去十年，开放数据已逐渐从抽象的概念讨论演变为一场全球运动。尽管这一潮流主要起源于西方，并借助民主环境发展，中国也并没有缺席，正尝试着以各种方式发布与使用开放数据。在中国特色的网络文化与政治环境下，开放数据作为一个舶来概念照样落地生根，并能产生积极的影响，尤其体现在三个方面：提高政府行政效率与政府效益，制定数据导向的知情决策，以及促进公民参与、增强公众对政府的信任度。

根据“开放知识定义”，“开放数据是一类可以被任何人免费使用、再利用、再分发的数据——在其限制上，顶多是要求署名和使用类似的协议再分发。”“全球开放数据指数”每年对各国政府开放数据的质量和可利用状况作出评估及排名。在受调查的122个国家里，中国的排名从2015年的93位上升至2016年的39位。在2015年9月国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）中，开放数据被正式列为十个关键国家计划之一。《纲要》不仅对政府机构逐步开放数据列出了具体的时间表，而且详细解释了这项国家倡议背后的动机，即冀望以大数据和开放数据推动经济转型发展，重塑国家竞争优势，以及实现政府治理能力现代化。

自2011年起，中国国内已陆续出现十余个开放数据门户，不仅有来自如北京和上海这样的一线城市，还有部分欠发达的省份和地区。不同地方政府开放的方式、情况也不尽相同。例如，北京的开放数据更多由政府主导，而上海则更多依靠当地高校和公民社会的推动。然而，不管何种方式，开放数据的潜在价值是共通的。

中国开放数据时间轴

开放数据能够提高行政效率和政府效益。

要向公众提供开放数据，政府机构需要首先电子化他们的数据，以机器可读的格式发布，并及时更新。而通过这样的操作，政府机构能够提高内部沟通，尤其是跨部门和机构之间的协调。例如，阿姆斯特丹开放数据项目使得当地的消防局能够丛水务局获得建筑工程的数据，从而提高了消防局的服务效率。

在当今中国，官僚体制庞大而复杂，导致机构间合作困难重重，而提高行政效率则成为当务之急。数据开放虽然仍处在起步阶段，但已初显成效。据《南风窗》2015年一篇报道，广东佛山市南海区的数据统筹局在其成立第一年里，便已经整合了该区政府65个不同部门和机构的数据。这些数据不仅仅为让公众使用而发布，还为政府内部改革提供了参考。另一篇《中国日报》的报道指出，南海有效的通过数据整合，发现了部门间功能及服务重复的情况，并据此进行了机构重组。

要打破政府部门之间的壁垒，障碍之一来自动力的缺失。然而，自2014年中国提出“社会信用系统”以来，这一概念已成为政府内部实现数据共享的一大驱动力。社会信用系统是一个全国性倡议，旨在建立一个能够监测个人与企业活动的统一数据库。当面向公众的社会信用门户——“信用中国”网站于2015年6月上线时，已整合纳入了39个中央级别政府部门的数据。 “坚持信息共享”，作为社会信用体系倡议的原则之一，不仅在政府部门之间，而且在公民社会与私人企业范畴继续受到推广。尽管国际舆论对该系统评价不一，但其以清晰的目标和强劲的技术支持为基础，实际有效地促进了跨部门机构的数据共享。

一旦不同来源的全部数据得以以统一标准发布，数据互通将会使整合与分析变得更容易及完善，进而使得数据成为决策的基础，造福公民和政府。

在乌拉圭，一个关于该国家医疗服务的开放数据平台通过提供可比信息，如候诊时间和用户评分等，让公民得以在充分知情后选择医疗服务的提供者。英国所开发的开放数据工具中，TransportAPI是个很好的例子——它整合了多种交通工具的运输数据如时刻表、路线、当前运行，以及运行历史信息等，以此为参照，公民便能在选择何种交通工具与何时出行上做出明智决定。而在中国，尽管大多数开放数据的先驱城市仍处于收集与整合数据的阶段，一些数据应用创意已然涌现，并展示出开放数据所能带来的积极影响。

以环境数据为例。中国环境保护部已经向公众发布空气污染数据，但因为非机器可读，这些数据仍算不上符合开放数据标准。一些非营利机构，如“青悦开放环境数据中心”，便抓取环保部的公开数据，并以机器可读的方式发布，使之更容易被进一步使用与分析。例如，北京通州区正在利用青悦的数据来研究雾霾中PM2.5的来源，其研究结果将可能帮助政府找到更有针对性的空气污染治理办法。

使用青悦数据制作的全国空气污染图

公开数据不仅能为公众所用，使普通公民可以更轻松地探索、整合、分析与重复利用，还有助于建立公民与政府之间的信任。

开放数据是推动公民参与的一个重要契机，尤其是以开放数据竞赛的形式。2016年的上海开放数据创新挑战项目吸引了3000余名参与者，他们对市政府释放的1000G数据进行探索，并针对如何利用这些数据开发相关应用和服务。最终入围者受邀向政府展示他们的提案，并获得资源，使创意落地。政府数据渠道的开放，能有效激发公众的创意，吸引相关人才，增进公民与政府的沟通，并从而有可能提升两者间的互信。

中国的开放数据已有不少成功的案例，但前路仍有诸多挑战：缺乏清晰的指导和有力的执行，政府对透明文化的不适应，官方与民间的数据能力有待增强，以及数据的使用方式与影响追踪有限，都是亟待解决的障碍。要完全实现上述开放数据的潜在增益，中国政府必须要修订开放数据的可操指南，在系统内部推动开放文化，广招技术能力和数据知识兼具的人才 。否则，中国将会在实践数据治理、激活数据经济、释放数据价值方面失去良机——在当今的数据时代，这无疑不是种遗憾。

新东家：联合国开发计划署亚洲总部

新职位：创新传播与科技顾问

新地点：泰国曼谷

四年前，2010年的夏天，我在联合国开发计划署 UNDP 的中国办公室实习。我在环境与能源组，却做不了太多实质性的事情。每天在办公室游手好闲也不是办法，于是我就对老板说，能否给组里的同事做一些关于网络和新媒体的培训，和大家分享我的所长。老板很鼓励，于是一个夏天，做了三次内部讲座，从Web 2.0的基础，到案例分析，到实际操作，当时的课件还可以看到。

那时微博还没有太火，微信还不存在。当时我自告奋勇的给传播组提议说，可以为中国办公室建一个微博帐号。不知道是出于跨部门的缘故，还是其他原因，这个建议我一直也没有得到答复。七月底实习结束，到了那年11月底，UNDP的官方微博开通了。

从北京回到香港后，我很快加入南华早报做社交媒体。当时最主要的一个项目，是一个关于香港环境污染的众包地图。那时我还不知道有一个词叫做tech4dev——直译就是科技用于发展。

2013年，当时的老板来了香港做另一家国际机构的中华区总监。我们吃饭，席间他说，你当年给我们做的那些培训啊，现在看也不过时。这年夏天，我又给一个环境类的国际机构做了社交媒体的培训，收费很低，成就感很高。

几个月前，在网上无意间看到这个工作空位，就投了简历。七月初面试后，便蹭蹭蹭的，签合同，办签证，收拾香港所有家当，20天之后，我便飞抵泰国。没有考虑太多，只觉得，这个工作太适合我。尽管只是一个短期的顾问合同，也不知道三个月之后会发生什么。就当一次冒险吧，祝未来精彩。

2012年秋，飓风桑迪横扫美国东部，带来狂风暴雨及洪水灾害，并引发大量停电断水、通讯中断、火灾及交通事故，毁坏大量设施及建筑，数十万人无家可归，113人死亡，在受灾的十七个州中，纽约及新泽西首当其冲。

然而，在飓风抵达纽约之前，纽约市政府就已经联系了城中的数据科学家，向他们提供了实施更新的飓风疏散区地图，并将地图数据发在了纽约市的开放数据平台上，使得程序员和设计师们可以在此基础上自行开发地图或者程式。飓风于10月29日晚间抵达纽约，纽约时报在10月28日就已经于其网站上发布了清晰可搜索的疏散区地图，以保证更多市民可以提前准备疏散。谷歌的危机处理团队在29日发布了更强大的飓风信息地图，不仅有疏散区位置，更加入了红十字会避难所、食物发放点、暖气供应点等便民设施信息，以及政府警告、媒体新闻、志愿者需求、天文台的飓风行动轨迹等，各类信息以不同的颜色标注，可按个人需求进行过滤。

谷歌飓风信息图

对于市民来说，在恶劣天气威胁下，能够有一个开放平台使其获得准切、及时的信息，并据此判断自己是否需要撤离，以及如果需要的话往何处去，是最好的公共服务。而当灾难来临时，在当地政府投入大部分精力应对局面的时候，开放数据可以使得有能力的第三方机构或个人在最快的速度下协作并出产工具。“在危机情况下，开放数据的作用尤其关键，因为它使得政府能够知会并服务于更多的市民，而这仅靠政府本身的力量以及传统的渠道是无法实现的。当数据以可用的形式免费提供给有公民意识的程序员以及科技平台的时候，政府的沟通和服务规模便成倍增长了，” 纽约市的电子信息主管在当时的一个采访中说。

美国政府及民间对于灾害情况下开放数据的发布与使用也并非一蹴而就。以纽约公共广播电台（WNYC）为例，在2011年夏天艾琳飓风袭击纽约及新泽西州的时候，WNYC就已经搜集来自诸如政府、红十字会、电力公司等的公开数据并制作成为艾琳飓风疏散地图。在此经验之上，WNYC放出了长期有效的纽约地区疏散图，当有新的飓风来临的时候，就可以快速在此基础之上增加信息、提供服务。到2013年中，WNYC又开发了可以有更广泛应用的飓风跟踪程式，提供免费、动态的来源于国家飓风中心的所有风暴动向。同时，政府也在风灾的处理中学习。桑迪飓风期间， 纽约政府的防灾地图流量破纪录，造成网站几近瘫痪，影响了即时数据的更新，引起政府对技术服务的稳定性的重视。灾后，政府采用了谷歌的地图引擎企业方案，开发了新的飓风避难服务系统，以便在灾难来临时更有效的指引市民。

在地域性政府及媒体之外，具有全国网络的非营利机构则开发覆盖范围更广的程式。例如红十字会结合自身数据及政府数据开发了一系列手机应用，分别用于飓风、地震、山火、洪水、避难等等。随后更是出现了国际性的“公共安全应用联盟”，对各种应用进行筛选和推荐，以帮助用户选择最适合自己的应用。美国联邦政府从中见到需求，亦成立独立的灾难应对部门，以和民间团体更好协作。

WNYC纽约地区疏散图

国际层面在救灾领域对开放数据的应用以及大规模的技术协作始于2010年海地地震。地震后三小时内，开放地图（OpenStreetMap）的志愿者们便利用世界银行授权的卫星图，群起在地图协作平台上进行绘制，使得开放地图平台能够即时反应震后地景变化，以便救灾。几个月后，开放地图的人道救援小组又进入海地，培训当地人更新地图及其他的开源软件使用，以为灾区的长期重建发挥作用。之后，类似的工作不再仅仅在灾后展开，而是在灾害高发区提前准备。例如，饱受洪灾的雅加达的开放地图，就由七十多位大学生在社群领袖的带领下完成，而这个地图到2013年1月水灾时发挥了巨大的作用。台风海燕侵袭菲律宾时使用的救灾地图，也是在台风来袭前由30位志愿者在24小时之内在开放地图上绘制了一万多栋建筑，而海燕袭菲后，美国限时提供卫星图，更是有1600多名志愿者协作做了总共近480万次的编辑，为赈灾提供了充足而必要的有效信息。而开放地图之所以重要，不仅在于它的可协作性，更是因为它的数据均为开放数据，便于进一步的开发和使用。

海地地震后建立的另一个开放数据协作平台是海地数据网，它基于免费开源工具GeoNode，提供灾后风险评估。任何组织和个人都可以提供以及下载数据，为海地的灾后重建出力。这个网站背后是一个叫做OpenDRI的组织，它在全球二十五个国家推动了灾后重建及气候变化适应性的数据项目。在各地获取了广泛而宝贵的经验后，今年三月，OpenDRI进一步推出了《开放数据实地指南》，为灾区开放数据项目的启动和规划提供了实用的操作建议。联合国、世界银行、开放知识基金会等组织在多个层面推动了跨国协作。

无独有偶，在邻国日本，2011年的311大地震也是催生日本开放数据运动的一大原因，让人们意识到可供协作、再用的数据的重要性。震后许多重建工作都与数据息息相关，例如通过地理信息系统判断交通和道路状况，又如实时可视化电力短缺情况以鼓励人们节约用电。相关信息平台建立起来，以便群众上传信息；程序员们也立马虚拟结社，成立Hack for Japan，发挥技术特长支援赈灾。通过灾难，社会各方力量迅速凝结，公民意识与行为都快速成长。2012年，日本通过了建立信息政府的开放数据策略；2013年底，日本的开放数据平台上线，而在地区级别也已经有19个城市建立了自己的开放数据项目。灾难带来的契机和引发的潜能不容忽视。另值得注意的是，大地震之后，在日本核辐射危机之下，美国政府也将相关数据加入了自己的开放数据平台，全球化的影响再一次被证明。

中国自2008年汶川地震后，催生为数不少的赈灾团体。当时上万志愿者奔赴汶川，却大都盲目热血，到达灾区后才意识到不知做什么。由于灾区内部的资讯不对称，不仅志愿者如无头苍蝇，连物资也存在大量囤积、发放不均的现象，同时又存在许多由于信息流通不及时而产生的救灾盲点，缺人缺物。一个由此而建立的机构，卓明震援网，在无意间成为了大陆第一家地震救援通讯社。卓明提供地震信息整合服务至今，经历了2010年玉树地震、2013年雅安地震，以及期间无数小型地震后，卓明在救灾资讯的搜集和处理上积累了许多的经验。尽管如此，大部分的信息搜集后，并没有能够进一步整理形成开放数据的格式，政府层面也没有能够整合、集中、发布地震多发省市的基础数据，导致灾害来临时民间力量还是无法完全动员起来。成立于2009年的壹基金救援联盟如今已经集结超过300支遍布全国的志愿救援队伍，分布在北京、河南、云南、四川、湖北、海南等30个省市、自治区，如果能依托联盟的人力、壹基金的信息化基础、借鉴OpenDRI的全球经验，在部分省市开展开放数据的实验，相信对未来的救灾会有及其正面的影响。

即便如欧美这般有许多开放数据的经验，也并非所有进步都是等到2009年奥巴马政府开始推动全国层面的数据开放才有所作为。早在2005年的卡特里娜飓风袭击新奥尔良之后，当地政府便将灾后政府进行的建筑物排查结果做成了开放数据的格式公布，带来了一定程度的公众参与及监督。地方先行、需求导向、小处入手，对公众来讲，往往可以带来最好的开放数据效果。在海峡对岸的台湾，因其地震台风频繁，其开放数据平台亦有专门的灾害防救类别，提供防灾资讯、泄洪警戒、海啸警报、救援单位位置等，格式多为XML文件，少量为CSV格式，便于使用，也值得大陆参考。

救灾备灾，只是开放数据应用于公益领域的一个切入点，其他诸如环境、教育、医疗、文化、交通、基础建设、公共安全等等，都有在各地的成功案例值得借鉴。大陆的非营利组织，应借这场开放的东风，吸取各国同行经验，既在各自领域推动政府信息公开，同时加强自身的能力建设、整理并公开自己拥有的具社会价值的数据，通过具体的议题放大社会的需求与使用，公民社会对开放数据的使用、支持与推动便会在这样的每一小步的涌动里逐渐汇成洪流。

注：此文首发于《城市画报》四月刊“数据共产时代”专题。